COMUNE DI MILANO:SULLA FIGURA DEL GARANTE

I Garanti in Italia: una storia complessa Al momento dell’inizio di questo mandato, l’Italia non aveva ancora istituito la figura del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale e mancava una normativa chiara relativamente ai meccanismi di tutela dei diritti fondamentali delle persone ristrette e al ruolo e alle prerogative dei Garanti territoriali istituiti da molte regioni ed enti locali. Ricordiamo infatti che i primi Garanti dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale sono stati istituiti tra la fine degli anni Novanta e i primi anni Duemila per iniziativa spontanea e in qualche modo provocatoria di alcuni comuni e province italiani, di fronte alla mancata approvazione dei progetti di legge giacenti in Parlamento per l’istituzione di un Ombudsman o Difensore civico penitenziario. Varie proposte legislative avevano infatti tentato di allineare l’Italia a quanto già da tempo in vigore in quasi tutti i paesi europei; tra queste il disegno di legge d'iniziativa dei senatori Salvato, Manconi, Russo Spena e altri del gennaio 1999 – XIII legislatura e quello del 2001 a firma dell’allora deputato Giuliano Pisapia (poi unificato con quelli di iniziativa dei deputati Mazzoni, Finocchiaro e altri), non approvato alla fine della XIV legislatura. Col tempo molti altri enti locali hanno deciso di nominare un proprio Garante dei detenuti e le prime regioni hanno cominciato a varare normative ad hoc per introdurre la figura del Garante nel proprio ordinamento. La normativa nazionale ha però continuato a ignorare la figura del Garante fino al cosiddetto decreto Milleproroghe del 2009 (L. 27 febbraio 2009, n. 14) che all’articolo 12-bis ha introdotto una doppia modifica all’Ordinamento penitenziario per consentire ai «Garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati» di effettuare colloqui con le persone ristrette in carcere (art. 18 O.P.) e a visitare senza autorizzazioni gli istituti penitenziari (art. 67 O.P.). Queste modifiche, introdotte con un decreto Milleproroghe che per definizione si occupa degli argomenti più vari, hanno rappresentato una sorta di presa d’atto dell’esistenza della figura del Garante territoriale ma non hanno del tutto colmato quel vuoto legislativo che impediva ai Garanti di svolgere in pieno e con serenità la propria azione. Le modifiche introdotte sono infatti risultate parziali e non del tutto adeguate: hanno riconosciuto l'esistenza dei Garanti territoriali ma non ne hanno definito con chiarezza poteri, ambiti di intervento e vincoli. Sono risultate inoltre suscettibili di interpretazioni diverse e anche fortemente limitative, come è successo alla sottoscritta relativamente alla possibilità di effettuare colloqui riservati ex art. 18 O.P.: per un paio d’anni nella casa circondariale di San Vittore la Direzione ha infatti vincolato la possibilità di effettuare tali colloqui alla comunicazione anticipata dei nominativi delle persone da incontrare, giustificando questa richiesta con la necessità di acquisire dall’Autorità giudiziaria le singole autorizzazioni al colloquio riservato, al pari di amici e parenti che si recano a fare visita ai loro congiunti detenuti. Anche l'equiparazione della figura dei Garanti locali a quella dei parlamentari o dei consiglieri regionali con la modifica dell’art. 67 O.P. non ha portato una definizione chiara del ruolo dei Garanti territoriali come autorità di monitoraggio e controllo sulle condizioni detentive. Sicuramente questa modifica normativa ha cancellato una spiacevole situazione che, prima del 2009, vedeva i Garanti locali costretti a chiedere alle Direzioni degli istituti penitenziari l'autorizzazione all'ingresso in carcere, esattamente come avviene per gli operatori volontari, con ovvie e pesanti conseguenze in termini di autonomia dall'Amministrazione penitenziaria e di libertà di azione o di denuncia. Ma anche in questo caso una reinterpretazione della norma da parte del DAP (cfr. circolare n. 3651/6101 del 7 novembre 2013) ha ridefinito a suo modo la ratio delle visite da parte di autorità esterne all’istituto carcerario: «Le visite di cui all'art. 67 costituiscono una delle molteplici espressioni della correlazione tra comunità intramuraria e società esterna, correlazione che la legge del 1975 non soltanto non vuole impedire, ma anzi intende variamente promuovere. E, dunque, le visite che una serie di persone qualificate vuoi per cariche istituzionali, vuoi per incarichi di natura giurisdizionale, religiosa o politica, sono abilitate ad effettuare senza aver necessità di fornirsi di autorizzazione, rientrano nella prospettiva generale della “partecipazione” della società esterna all'azione rieducativa. (...) Proprio perché anche le visite dei soggetti di cui all'art. 67 si iscrivono nella suddetta prospettiva generale appare evidente quale sia la finalità delle medesime: esse sono funzionali a quella coassunzione di responsabilità della società rispetto al carcere, ed in particolare sia con riguardo alla tutela del principio dell'umanità dello stato di detenzione a cui si correla il trattamento di sostegno degli imputati, sia rispetto alla finalità essenziale della pena detentiva, consistente nella "tendenza" alla rieducazione». Le visite effettuate dai Garanti vengono quindi collocate nel quadro della 4 Modifiche all’Ordinamento penitenziario introdotte dall’art.12-bis della Legge 27 febbraio 2009, n.14: art. 18: «I detenuti e gli internati sono ammessi ad avere colloqui e corrispondenza con i congiunti e con altre persone, nonché con il Garante dei diritti dei detenuti» art. 67: «Gli istituti penitenziari possono essere visitati senza autorizzazione da: a) il presidente del consiglio dei ministri e il presidente della corte costituzionale; b) i ministri, i giudici della corte costituzionale, i sottosegretari di stato, i membri del parlamento e i componenti del consiglio superiore della magistratura; c) il presidente della corte d’appello, il procuratore generale della repubblica presso la corte d’appello, il presidente del tribunale e il procuratore della repubblica presso il tribunale, il pretore, i magistrati di sorveglianza, nell’ambito delle rispettive giurisdizioni; ogni altro magistrato per l’esercizio delle sue funzioni; d) i consiglieri regionali e il commissario di governo per la regione, nell’ambito della loro circoscrizione; e) l’ordinario diocesano per l’esercizio del suo ministero; f) il prefetto e il questore della provincia e il medico provinciale; g) il direttore generale per gli istituti di prevenzione e di pena e i magistrati e i funzionari da lui delegati; h) gli ispettori generali dell’amministrazione penitenziaria; i) l’ispettore dei cappellani; i-bis) i Garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati; l) gli ufficiali del corpo degli agenti di custodia» SULLA FIGURA DEL GARANTE partecipazione della società esterna all'azione rieducativa; e anche se nel capoverso successivo si fa riferimento anche al rispetto del principio dell'umanità dello stato di detenzione, non vi è alcun riconoscimento esplicito alla funzione di controllo che dovrebbe essere insita nella figura del Garante così come alla necessaria autonomia che dovrebbe essere riconosciuta alla sua azione. Riconoscimento che, ovviamente, non dovrebbe derivare da una circolare interna dell'Amministrazione penitenziaria, ma da un’auspicata ridefinizione legislativa di figura e compiti del Garante nazionale e dei Garanti locali. Altra conseguenza di questa mancanza di chiarezza è stata, e permane ancora, la difformità delle modalità di ingresso e delle possibilità di azione riconosciute ai Garanti all'interno dei singoli istituti penitenziari, frutto della discrezionalità con cui le Direzioni delle carceri possono applicare la scarsa normativa esistente. Il tipo di accompagnamento da parte di agenti o altri operatori penitenziari nelle visite all'interno degli istituti, la riservatezza degli scambi verbali con le persone recluse, le modalità di effettuazione dei colloqui, la possibilità di effettuare incontri di gruppo alla presenza o meno di personale di Polizia penitenziaria non sono regolate con chiarezza e cambiano da istituto a istituto e, spesso, anche da visita a visita all'interno degli stessi istituti. Insomma, le modifiche introdotte nel 2009 non sono intervenute minimamente sulla definizione del ruolo dei Garanti territoriali, sulle loro prerogative e sui loro limiti di azione, lasciando ancora come uniche fonti normative quelle derivanti dai regolamenti o dalle eventuali leggi regionali o modifiche statutarie degli enti locali che li hanno istituiti. Inoltre non sono entrate minimamente nel merito della possibile azione dei Garanti al di fuori degli istituti penitenziari. Ricordiamo infatti che il carcere non è l’unica forma di privazione della libertà di cui la figura del Garante dovrebbe occuparsi: tra le sue competenze rientrano infatti tutte le forme di privazione o limitazione della libertà personale da parte di autorità o di forze dell'ordine, dai fermi di polizia all’esecuzione penale esterna, alla detenzione amministrativa dei migranti, alla pratica dei TSO e all’uso della contenzione in ambito sanitario. 

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